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Palabras de Luis Videgaray en celebración de “Trimestre Económico”

México D.F., 24 de marzo 2014

Muchas gracias Pepe, me da mucho gusto estar aquí en esta presentación de un extraordinario trabajo sobre un tema muy relevante.

Antes de hacer comentarios sobre el libro y sobre la exposición del Dr. Engel quiero felicitar al “Trimestre Económico”, a quienes participan en la elaboración cotidiana de esta importantísima publicación en la vida de la economía mexicana y del pensamiento económico, no solamente mexicano, sino también de América Latina y el mundo, felicidades a Fausto y un reconocimiento por lo que ya son más de 10 años de una dirección muy atinada de El Trimestre, a quienes han sido directores, al profesor Andrés, al profesor Adolfo de la Torre, me da mucho gusto saludarles; y a todo el equipo del Fondo de Cultura Económica que hace posible esta gran publicación, que espero y estoy seguro que seguirá siendo un espacio libre, de calidad, para la reflexión y la discusión del pensamiento económico de México y de la región y el mundo.

Quiero decir que para mí es un honor poder comentar este libro que hoy presenta el Fondo de Cultura Económica, el libro del profesor Eduardo Engel, con quien me da mucho gusto compartir la mesa y haber podido escuchar su presentación. Es un libro muy oportuno sobre un tema muy relevante, porque si algo escuchamos en el espacio, en la esfera de la política pública con una incesante frecuencia es “hagamos asociaciones públicas privadas”.

Acaba de ocurrir la reunión del Grupo de los 20, el G20 en Australia, y una de las conclusiones es en el contexto de la escasez, de las estrecheces fiscales que enfrentan las naciones, hay que involucrar al sector privado a través de este tipo de arreglos contractuales para generar más infraestructura e impulsar el crecimiento económico.

Lo escuchamos en México, en los estados de la República, en los municipios y también por supuesto a nivel de la discusión Federal. Es por lo tanto extraordinariamente útil y oportuno estudiar con detenimiento el análisis, las advertencias y el aprendizaje que está en este libro.

Yo soy un firme creyente de que las asociaciones público privadas, cuando se aplican a los casos correctos y se hacen bien, por supuesto tienen un gran potencial de generar beneficios sociales a la economía, pero también, y el libro abunda en ello ampliamente, cuando se hacen mal pueden generar costos muy diversos y a veces significativos para la sociedad en su conjunto, para las finanzas públicas e incluso para los usuarios de los servicios.

Creo que el libro nos deja uno de los mensajes centrales: Esto no es ni debe ser un mecanismo de financiamiento. No es válido el argumento, y el profesor Engel lo acaba de explicar con una gran claridad, no es válido decir, porque tenemos una restricción presupuestal gubernamental, hagamos APPs porque ahorita no hay dinero en el Presupuesto para hacer obra pública.

Las APPs pueden convertirse bajo esa lógica en financiamientos caros y peligrosos, pueden rápidamente convertirse en problemas a veces para dentro de algunas décadas, a veces inmediatos; entonces, la razón para involucrar al sector privado no puede estar en una consideración de finanzas públicas.

No puede estar en una consideración financiera, tiene que estar, como aquí lo ha dicho el profesor Engel, en que se genere un valor agregado. En esencia, que el sector privado haga algo mejor que el sector público y que se encuentre una estructura contractual y un entorno institucional que permita que eso que hace mejore el sector privado beneficia la sociedad.

De lo contrario, corremos el riesgo de generar pérdidas para la sociedad, para el gobierno, para los usuarios, incluso para las propias empresas participantes. Esto quiere decir que los Proyectos de Participación Público Privadas son proyectos complejos, y un gobierno tiene que ser cauteloso al utilizarlos.

Déjenme aquí resaltar seis condiciones que creo que deben de cumplir los proyectos para que valga la pena intentar una APP: El primero, tiene que haber un valor. El sector privado tiene que hacer algo mejor que lo que lo hace el gobierno.

Tenemos que identificar un argumento de peso por el cual sea creíble y exista de preferencia evidencia nacional e internacional que así lo acredite. Los autores lo relatan muy bien en el caso del mantenimiento carretero, donde hay amplia evidencia de que los gobiernos son muy malos para hacer un mantenimiento carretero oportuno.

Ahí están los casos de algunas de las autopistas mexicanas que fueron rescatadas, concesionadas originalmente, que fueron rescatadas por el gobierno y que partir de entonces han tenido mantenimientos muy deficientes; piensen ustedes en la carretera Cuatro Carriles en Sonora, que va de Nogales a estación Don, que fue una carretera que es administrada por el gobierno desde hace 20 años y que –si hay aquí alguien de Sonora me podrá confirmar–, es una carretera en condiciones deplorables para transitarse, y que ahora que hay que hacer el mantenimiento es un mantenimiento brutalmente caro, porque no se le dio ¿Por qué? Porque los gobiernos tienden…hay una tendencia natural de los gobiernos a destinar más recursos a cosas nuevas que a darle mantenimiento a las cosas existentes.

Otro caso donde puede haber un valor agregado es en la calidad de servicios, en las áreas de educación y de salud. Sé que los autores opinan que ahí la evidencia es menos concluyente, pero es un hecho que muchas veces los gobiernos son tremendamente lentos en reponer equipo crítico para prestar un servicio.

Por ejemplo, un hospital en el que se descomponen un tomógrafo, el gobierno entra en un proceso burocrático largo, y tal vez tengamos un tomógrafo nuevo dentro de un año o dos años, cuando si en un contrato el pago al prestador del servicio depende de que se presten esos servicios médicos, pues tiene incentivos e inmediatamente reponer el equipo.

Entonces, si existen espacios de valor agregado, algunos con más evidencia internacional que otros, pero definitivamente existen espacios de valor agregado, y algo comparto yo plenamente con lo que expresan los autores, y aquí reiteró el Dr. Engel, es el valor agregado está más en la operación y en la prestación de los servicios que en la construcción; si bien existen argumentos más bien teóricos para asegurar que en la construcción pudiera haber algunas ganancias, realmente la evidencia es muy contundente que es en la parte de la prestación de los servicios.

Una vez que se tiene identificado que efectivamente hay algo que el sector privado para hacer mejor, el segundo elemento fundamental es que exista una competencia real en la asignación del contrato. De lo contrario, pues ese beneficio, eso que hace mejor el sector privado va a resultar en una utilidad para el sector privado, no se va a transmitir.

La intensidad de la competencia en las licitaciones es fundamental. Una APP, o un PPS o una concesión, cualquiera de las figuras, todos estos acrónimos que proliferan en este medio, cuando se asigna de manera directa, es prácticamente una receta para el fracaso. Los contratos tienen que asignarse de manera altamente competitiva para asegurar que el Estado, y por lo tanto la sociedad, es quien recibe los beneficios de la mayor eficiencia privada y no se queda simplemente como utilidades adicionales para el sector privado.

Tercero, como bien lo refiere el profesor Engel, una vez que se asigna el contrato cambia el mundo, porque ya no estamos en un entorno competitivo, estamos en una relación bilateral, es la transformación fundamental de Williams, que cambia la naturaleza de la relación económica, y ahí entonces se vuelve fundamental dos elementos: Primero, la seguridad jurídica en la asignación de los riesgos.

Una de las cuestiones que dañan más la eficacia de estos contratos es cuando los riesgos no están debidamente bien asignados, y no es una tarea menor asignar correctamente los riesgos, tienen que estar identificados y tienen que estar debidamente asignados, no solamente en el contrato, y que exista un marco, tiene que existir un marco jurídico que proteja esa asignación de los riesgos.

Creo que México ha dado pasos muy significativos, la nueva Ley de Asociaciones Público Privadas que se aprobó en la anterior legislatura del Congreso de la Unión, sin duda alguna es un paso muy importante en esta dirección de crear un mejor entorno para la asignación de riesgos. El otro elemento que es fundamental es la publicidad y transparencia de la relación económica durante la vida del contrato, estos son contratos que tienen que ser vigilados, y tienen que tener vigilancia social, tienen que ser contratos altamente transparentes ¿Por qué?, porque inevitablemente en un contrato que dura 20 o 30 años que es complejo, en un entorno económico cambiante hay que realizar ajustes, pero como lo explica impecablemente el profesor (inaudible) uno de los grandes riesgos son las negociaciones no justificadas, renegociaciones que en realidad lo que se está haciendo es una captura del interés público por el interés privado, y una de las mejores formas de proteger al interés público es a través de estándares muy altos de transparencia y publicidad, de tal manera que la opinión pública, los medios de comunicación, los académicos las organizaciones no gubernamentales, puedan hacer un escrutinio real de lo que está ocurriendo durante la vida del contrato.

Un quinto elemento fundamental, es la experiencia institucional, estos son trabajos, hacer una buena APP es un trabajo muy completo y no se puede pedir una institución, un gobierno que nunca lo ha hecho que de pronto dé un salto cuántico y haga las APPs más grandes y complejas y grabarlas al mismo tiempo, la recomendación a cualquier gobierno es empezar poco a poco e irlas desarrollando poco a poco.

El Gobierno Mexicano tiene una amplia experiencia en algunos tipos de APPs, menos experiencia en otros tipos de APPs, (inaudible) concesiones carreteras tenemos una experiencia amplia, hemos tenido aciertos y fracasos como país y eso nos permite obtener un entorno más robusto para generar buenas concesiones carreteras.

Pero ir hacia otros proyectos donde los contratos son todavía más complejos, como pueden ser un hospital, con participación del sector privado, como puede ser una institución educativa, escuelas, etc., generan retos que hay que ir generando madurez institucional. Se necesitan especialistas, se necesita experiencia para hacer bien estos contratos y la única manera de adquirir esa experiencia es ir haciéndolo poco a poco, no es algo que se va a tomar un curso, se tomó un diplomado se regrese se hace porque el aprendizaje no es una persona, es de una institución o de un conjunto de instituciones.

Y sexto, cualquier APP sea pagada por tarifas del usuario o sea pagada por transferencias del sector público tiene que tener sustentabilidad presupuestaria, al final de cuentas y lo explicó con mucha claridad el profesor Engel hay una equivalencia para las finanzas públicas entre una y otra, pero siempre estamos hablando de un activo del sector público, de un flujo de recursos que el sector público tendrá que aportar y dejará de percibir y por lo tanto debe de planearse siempre la sustentabilidad presupuestal.

Una de las razones porque fallan las APPs es cuando el gobierno no tiene capacidad para realizar pagos y por lo tanto no le queda de otra más que irse a sentar frente al concesionario o frente al proveedor de servicios habiendo ya ocurrido la transformación fundamental donde el poder de negociación del proveedor es muy amplio, y le diga es que no tenemos dinero para pagar porque no estaba previsto, y por lo tanto dame plazo dando una prórroga, y de ahí se abre una puerta donde el sector privado tiene toda clase de oportunidades para capturar los beneficios del contrato, y por lo tanto tiene que haber no solamente y coincido plenamente en que tiene que estar explícitos en la contabilidad pública todos los contratos, sino que tienen que estar debidamente previstos en la planeación presupuestal multianual para asegurar que una eventual falta de recursos públicos no genere una vulnerabilidad en la relación bilateral contractual.

Creo que la correcta separación y asignación de riesgos y mitigación de riesgos admite que se utilizan instrumentos para mitigar riesgos y el gobierno debe activamente de facilitar que existan y que se utilicen, por ejemplo, se pensaba que era más para países emergentes pero en épocas recientes hemos notado que también para países desarrollados, todo lo que tiene que ver con cobertura de variables macroeconómicas, cobertura de riesgos cambiarios, cobertura de tasas de interés es fundamental que exista, que estén diseñados en los contratos, es una muy mala idea del gobierno que se pone la posición de decir que el sector privado cubra su riesgo de fondeo o cubra su riesgo de volatilidad de las tasas de interés. No es una decisión del sector público o del sector privado, en el contrato tiene que procurar que se mitiguen esos riesgos.

Segundo, se tiene que tener una mitigación explícita del riesgo de elasticidad de la demanda, el mayor problema que tuvieron las concesiones carreteras otorgadas a finales de los ochentas y principios de los noventas en México, fue una subestimación dramática de la elasticidad de la demanda en la cual no se subestimó el potencial que tenían el tráfico de o los aforos pero sí a los precios, los cuales estaban dispuestos a utilizar las carreteras, y por lo tanto la asignación de ese riesgo tiene que ser una variable explícita en el contrato y prever ante algo que es inevitable y antes que se concluye una carretera no se conoce la elasticidad de la demanda, sea real se puede estimar pero los economistas no necesariamente le atinan o le atinamos a las necesidades de demanda, se tiene que tener previsto un mecanismo para asignar ese riesgo y algo muy importante el uso de seguros de riesgo político.

Existen mecanismos internacionales sobre todo que protegen a las concesiones y a las APPs en contra de algunos riesgos que tienen que ver contra el gobierno, el comportamiento futuro del propio gobierno.

Es un hecho que en una democracia una APP se contrata con una administración pero es administración va a terminar y el contrato va seguir, hay cambios de orientación política, hay cambios en el cómo ve el gobierno a los contratos y surgen riesgos que son desde la expropiación lisa y llana pero otros pueden ser decisiones que son cuasi expropiatoria y para eso el uso de instrumentos de investigación de riesgos políticos pueden ser muy útiles.

México, por ejemplo, no participaba dentro de un mecanismo que tiene el grupo del Banco Mundial que es el (inaudible) apenas México se incorporó a este mecanismo el año pasado y a partir de este año los proyectos de concesiones y APPs podrán tener ese tipo de productos que ofrece el grupo del Banco Mundial y que antes estaban disponibles y que son precisamente los llamados productos de aseguramiento de riesgos políticos.

Creo finalmente que una reflexión válida es que se vale separar la construcción de la operación. Típicamente pensamos en que los APPs deben de ser estos contratos ya de mano donde el privado hace todo, vale la pena en algunos casos separar la construcción de la operación, y a veces conviene más que la construcción larga el gobierno y que después la prestación del servicio, el mantenimiento carretero lo haga el sector privado, es algo que nuestro país ha explorado poco y puede generar valor.

Por otra parte finalmente, terminar con una reflexión, no todo en la vida se va solucionar con las asociaciones público privadas, no hay al final de cuentas un sustituto para la obligación del Estado que es proveer infraestructura básica, todos los países se han construido fundamentalmente con infraestructura pública y es una obligación ineludible del Estado hacerlo.

Piensen ustedes en el caso de Cancún, Cancún si alguien cuando estaban aquellas preciosas playas vírgenes hubiera dicho vamos hacer aquí una APP, hubieran dicho esto es los estudios de demanda no lo acreditan, no conocemos el deseo de viaje, cuáles son los tipos de usuarios que quieran venir, cuáles son los riesgos y sin embargo, el gobierno mexicano tomó una decisión, construyó infraestructura y tenemos un éxito muy importante en el destino turístico más importante en cuanto recepción de turistas extranjeros que tiene México y es una reflexión que es válida cuando escuchamos preguntas como ¿por qué no hay industria relevante en estados como Oaxaca o Chiapas? y se nos dice es que no hay gas natural, y no se construyen los gasoductos para llevar gas natural a Oaxaca o Chiapas porque no hay demanda.

Es un espacio donde probablemente lo que tiene que hacer el Estado es cumplir con sus obligaciones y ya llegarán después las oportunidades para hacer las asociaciones público privadas.

Yo felicito al profesor Engel y a sus coautores y sobre todo recomiendo ampliamente a todos los aquí presentes a leer este espléndido trabajo y sobre todo útil y oportuno trabajo.

Muchas gracias.



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